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「州縣用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾諭陳璸雲：加一火耗，似尚可寬容。陳璸奏稱：此是聖恩寬大，但不可說出許其如此。其言深為有理……加派之名，朕豈受之？」[37]乾隆則以其「較之婪贓究為有間」，而採取「不敗露則苟免，既敗露則應問」的應對態度。如此，這種手段便具有了處於合法非法之間的邊緣性特點，而其間的「度」，很難把握。經制外籌費由地方官「自行度量」，沒有制度性約束，且層層加碼，所謂「州縣有千金通融，則胥役得乘而牟萬金之利：督撫有萬金之通融，州縣得乘而牟十萬之利」[38]，成為無底之洞。如耗羨。清初地方官員籌措財政經制外開支經費的主要途徑是徵收耗羨。各地耗羨徵收的比例江蘇佔正額錢糧的5-10；湖南火耗率佔正額錢糧的10-30；山西火耗率佔正額錢糧的30-40；陝西火耗率佔正額錢糧的20-50；山東河南火耗率佔正額錢糧的80。

一些學者注意到了這些現象，卻將其解釋為清廷以低稅率尋求道德信譽，向臣民自誇清朝在節儉和薄取於民的古典理想上比歷代王朝做得都好，認為國家將大部分地方財富保留在當地而不是送往國庫，可能從士大夫集團那兒贏得一部分好感，但「理想被現實嚴重地扭曲了」，低額稅收不能提供足夠的財政收入以支付行政費用，稅額又不允許提高，於是額外的攤派就加到成糧稅上，一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用。[39] 這其實是沒有完全瞭解清代雙重統治格局的特點，將不同層次的財政職能混淆了。

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