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清代國家經制財政支出的範圍和額度，本來即沒有將俸祿、地方公費、地方發生戰費等項完全包括在內，這是因為清廷本來即沒有將上述各項列為經常性國用之中。中央、地方、基層的概念在康雍乾三帝的頭腦中十分清楚，能夠滿足經常性國用（不包括上述與地方、基層密切相關的各項）的賦稅目標；原額徵足，國庫充實，即實行「不加賦政策」而「藏富於民」。「藏富於民」也就是「藏富於基層」。在清廷眼中，這已經是「完全財政」，並非是「不完全財政」。清廷確實實行低俸祿，但在滋生人丁永不加賦和攤丁入地後，亦實行定額化的低稅率；亦多次大規模蠲免，輪蠲，甚至普蠲，給基層社會和與基層社會緊密相關的地方公費收支預留了空間。地方官員、特別是與基層社會緊密相關的「親民之官」的俸祿，本應該主要源於基層社會；基層社會和與基層社會緊密相關的地方公費，本應該取之於民而用於民；即戰守發生的軍費，因戰陣屬兵，守城屬百姓，從基層社會籌措經費也便理所當然。

應該指出，因一級級地方官的命運均掌握在上司手中，由最基層的州縣官加派私徵的「規費」並不歸其私有，而是久已被當作官場的公產，以種種名目進行著一次次由下而上的分配。「親民之官」的州縣官加收各種名目的「規費」，一方面滿足地方開支，一方面以各種名目向上輸送。而從州縣手裡取得了「規費」的府、道、臬、藩各官,又須分出所得,以諸如冬季「炭敬」、夏季「冰敬」、元旦端午中秋「三節」、上司夫婦「兩壽」、謁見上司的「門包」、官員往來途經本地的「儀程」、赴上級及平級衙門辦事的「使費」、「部費」等名目再層層向上輸送[32]，直至（以封疆大吏總督巡撫為主）從中分出或授意下級再行加徵攤派，採買進貢物品孝敬皇上。這一思維邏輯，以及由此思維邏輯衍發的實況，在上層政權形成了一套非經制財政體系。在這一體系中，各級官員的俸祿、地方公費、地方發生戰費的不足部分，均得到了補充。

如官員俸祿。地方官的品級俸祿可視為國家發給的「底薪」。 在此基礎上，地方官與基層社會有關的部分俸祿由基層社會提供，即由地方官自行向基層社會派收規費予以解決。京官離基層社會相對遠，雖有地方官的層層「孝敬」，而部門不同，得到的補充也不均衡，國家於是給京官加發津貼、俸米。也就是說，清代京官與地方官員的俸祿待遇是不同的——「京員(中央機關和京城地方官員)例支雙俸」[33]。品級俸祿稱「正俸」；「正俸」之外加發同樣數目的「恩俸」；此外，「每正俸銀一兩兼支米一斛，大學士、六部尚書侍郎加倍支給」，稱「俸米」，此三部分構成清朝京官的薪酬。如一品大學士正俸180兩，加恩俸共360兩，另有俸米360斛(180石)，平均每月銀30兩、米15石。京官例支的「雙俸」和「俸米」，在理論上對低俸祿多少予以了彌補。然大學士九卿以下的大多數「京官」仍是人們公認的「窮京官」，均希冀京外地方官的饋送[34]，均盼望外放，即清高的翰林院官員，亦盼望得一到地方主持考試的差事，以獲取地方官饋送的規費，改善窘迫的生活狀況[35]。

清代地方官員以加收規費、籌措財政經制外開支經費的做法，是合乎清統治者思維邏輯、得到其預設的通行做法。康熙有一句名言：「所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。若纖毫無所資給，則居官日用及家人胥役，何以為生？如州縣官只取一分火耗，此外不取，便稱好官。其實系貪黷無忌者，自當參處。若一概從苛糾摘，則屬吏不勝參矣。」[36]

需要強調的是，地方官員以加收規費籌措財政經制外開支經費的做法，儘管合乎清統治者思維邏輯、合乎實際情況，卻屬於沒有得到國家正式認可的非經制財政手段。康熙將其劃做州縣官的「私事」，曾說：