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全球化背景下中國行政管理面臨的十大挑戰（6）

第三，行政管理過程主要是在行政系統內部封閉式執行。從廣義上講，中國傳統的行政管理系統實際上是一個封閉的系統，即使它有開放的一面，也主要是對政黨等政治機關、權力機關、司法機關開放，而沒有真正對社會實行開放。行政管理過程從資訊的收集到決策、執行與監督，主要是在這個封閉的行政系統內部完成的。當然，在行政監督方面相對於行政決策來說要開放一些，但也主要是以內部監督為主。從理論上講，在我國對政府的監督有官方的內部監督和非官方的社會監督，但實際上是以內部監督為主，社會監督則相對滯後。

行政公開是全球化的必然要求，公開透明原則是WTO中的一個重要原則。中國作為已經加入WTO的國家之一，必須遵循WTO框架中的一些基本原則。目前我國政府在推動行政公開、政務公開方面已取得了一系列成就，但也遇到了一些阻力。面對全球化的挑戰，我們必須克服這些阻力，努力建立一個真正的透明政府。

對“人治行政”的挑戰

“人治”是相對於法治而言的，“人治行政”是指以人治為基本特徵的行政管理模式。在人治行政模式中，領導者的思想觀念、個人意志等主觀因素在公共行政的政策制定和執行過程中起決定性作用，這是幾千年以來中國行政管理的主要特徵。在今天，這種人治行政的觀念仍然根深蒂固，對我國的行政管理仍然具有重要的影響作用。具體說來，人治行政模式的表現形式主要有以下幾個方面。

第一，行政管理的基礎權威來自領導者的個*威。在行政管理過程中總是離不開一定的權威資源，沒有一定的權威，行政管理過程中的管理者和被管理者的關係就建立不起來。問題在於，這種權威從何而來？在法治論者看來，這種權威當然只能來源於法律。在人治論者而來，這種權威就是領導者個人所具有的，是由領導者的權力或個人魅力所產生。誰的職位最高，權力最大或最具個人魅力，也就最有權威。

第二，權大於法，以政策代替法律，而在政策制定過程中領導者個人又起著決定性的作用。行政管理過程表現於行政權力運用過程，即運用行政權力來制定政策和執行政策的過程。法治行政論者認為公共政策的制定必須按照法定程式進行，由法定的政策制定機構決定。而人治行政論者則認為，政策制定是領導者的一個運用謀略或策略的過程，行政領導者可以根據自己的意志或理念決定政策的內容，並認為法律缺乏彈性，而政策則可以隨機應變，從而把政策變成一種高於法律的手段。

第三，道德說教與服從個*威相結合的行政執行過程。行政管理者必須遵循一定的道德規範，道德教育作為行政管理的一種手段是必要的。但人治行政模式則把這種必要的道德教育變成了上對下的一種道德說教，作為維護領導者個*威的一種手段。由於人治行政是以個*威和嚴格的等級製為基礎的，因此提倡忠於領導、服從領導個*威是行政過程得以執行的重要前提，而道德說教正是建立這樣一個前提的重要手段。

全球化時代的到來，使這種人治行政管理方式受到了嚴重的挑戰。全球化首先是經濟的全球化，而經濟全球化實際上是市場經濟機制作用的結果，市場經濟的本質要求就是法治行政，因為市場經濟關於建立統一市場的要求需要法律來加以規範，需要由法律權威來代替個*威，以保持行政管理權威的穩定性。

全球化背景下中國行政管理面臨的十大挑戰（7）

對“缺信行政”的挑戰

“缺信”即缺少信用或信用不夠，是相對