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紀90年代後期東亞金融危機以後，人們開始檢視東亞“發展型政府”的問題。有學者提出，發展型政府只是一個“過渡階段”。結合對於中國基層政府的觀察研究，我認為，中國的地方政府可以歸為發展型政府，但又不同於東亞一般國家的發展型政府。重要區別在於，中國地方政府在追求經濟發展過程中的公司化特徵更加深刻和突出。所以，我們提出了“基層政府公司化”的概念。

“基層政府公司化”並非僅僅表現為政府領導人的觀念，更重要的是一種有機的政府執行體系和執行機制。這個體系的核心問題是政府本身的官僚化程度低，或者說，作為現代官僚機構，其制度化程度不夠。制度化不足的癥結有三個側面，即：公司化的執行邏輯，運動化的工作機制，碎片化的權威結構。簡單地說，基層政府有三個問題尚未解決：做什麼事情，怎樣做事情，如何自我管束。地方發展的若干成就，可以由此找到解釋；地方發展中的若干失誤，也可以由此找到解釋。

國外已經有學者研究提出，發展型政府不是一個可持續的過程，只是一個從“欠發達”進入“發達”的短暫過程中所能選擇的過渡形態。在經歷一個時期的發展以後，它面臨著難以為繼的問題。學者認為，發展型政府必須向監管型政府轉型，日本就是轉型的成功案例。那麼在中國，政府在經濟發展的深度介入方式是否也需要轉變？我認為，過去發展中的問題已經充分顯現，政府轉型必須開始。本文試圖刻畫我國基層政府的這些問題和特徵，以藉此尋找改革的方向和路標。

公司化的政府執行邏輯

在市場經濟體制下，政府的職能是提供公共物品和服務。但是，在以招商引資為第一要務的地區，政府已混同於一家經營工業園的公司，過分強調經濟發展職能的地方政府已被公司化了。在地方政府領導人的話語裡，充滿了“土地便宜”、“稅收優惠”、“勞動力便宜”等宣言和許諾。外來投資者成為政府的最高客戶，公眾的要求則被忽略。在工商企業與本地民眾發生衝突的時候，地方政府往往不惜違法來保護工商企業。這些地方政府以增加投資為拉動增長的主要手段，以GDP為自己的營業額，以地方財政收入為利潤。在有些地方的公路兩側，我們可以找到諸如“誰和招商引資過不去，就是和全縣人民過不去”之類堂而皇之的大標語。政府對商業運營的支援能夠促進工商業的發展，但忘記了自己的角色，政府把自己變成了市場競爭的一個主體，做了許多原本應該是市場做的事情。政府官員的注意力主要是在投資者或者說有錢人的身上，或者說，政策取向更向有錢人傾斜。公權力過分介入市場執行，混淆了政商之間的界限，反而更加不利於建立公平的市場經濟環境。

這種公司化的政府執行機制，使政府對於基層社會的公共需要缺乏回應能力。首先，在政府運作過程中，民眾的需要和要求難以迅速反饋到政府體系中來。或者說，反饋的方式主要是非常規性的，如上訪、群體性事件。而那些設計好的制度化通道執行不暢，或被廢棄、或被堵塞。其次，在資訊反饋上來以後，政府的處理機制也不健全。從政府部門工作人員來說，缺乏為民眾做事的激勵機制，也就缺少對相關資訊做出反應的動力。由此可見，政府改革已經落後於經濟社會的發展。

基層政府的體制癥結（2）

公司化之所以成為政府執行的基本

邏輯，主要有兩個方面的根源：首先是整個政府體系自上而下的體制性要求——對於發展的片面理解，發展指標的壓力型設計，成為政府公司化執行的公開旗幟。雖然現在“科學發展”已經成為重要的理念和號召，但是在從上到下的政府業績考核中，GDP和財政收入依然是核心標準。其次是地方政府自身的利益性激勵。在政府管理實踐中，政府利益是客觀存在的，各級