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象時有發生。在這種情況下，對地方的權力加以約束，顯然是必要的。但是，在選擇約束方式時，我們看到，經常地、大量地被使用的，仍然是向上收權的方式。許多原來屬於地方黨委和政府的權力，現在被裁割成自上而下一通到底的條條。不僅如此，為了防止地方和基層黨委、政府浪費和濫用資金，乾脆把各種撥款也細分成不同的“專項資金”。於是，*批評過的權力過分集中現象帶來的弊端又開始出現了。

這裡不是說不能實行條條管理、垂直管理，也不是說不能設“專項資金”。而是說，大面積地採用這種方法約束下面的權力，可能會帶來更大的問題。突出體現在：

第一，權力依然缺少管束。收了下面的權力，上面的權力便膨脹起來。下面濫用權力可以用上收的方法來解決，那麼，上面的權力大了，又由誰來約束和管制？這樣的思路，最後只能落到一點上，那就是寄希望於人的品質，而這種品質又是和官職聯絡在一起的：級別高一點，正確就多一分；級別越高，就越正確。顯而易見，這很難從根本上解決問題。事實上，許多地方、基層的黨委和政府都反映，統到上級部門的過大的自由裁量權，已經使得“跑部錢進”的現象愈演愈烈。

第二，地方、基層黨委和政府的統籌能力大大降低。對不同領域、不同產業、不同部門進行協調、統籌，使各方面和諧、可持續地發展，是科學發展觀的要求。從中觀層面講，地方、基層黨委和政府在這種統籌和協調中起著關鍵的作用。但是，垂直化、條條化的權力運作方式，不僅有過細地干預地方施政之嫌，而且也割斷了本來有機的各個方面工作之間的聯絡，加重了不協調、不平衡、不配套的現象，而地方、基層黨委和政府往往對此束手無策。

我以為，要走出這種“一放就亂、一統就死”的不良迴圈，應當更多地探索用*的方式解決權力約束的問題。即透過擴大*，讓更多的人參與到權力機關的形成、權力的運用和權力的監督中來的辦法，而不是簡單採用權力上收、垂直化的辦法，來遏制和防止濫用權力的現象。一些地方和基層的黨組織針對出現的問題，大膽實踐，勇於創新，在這方面做了不少探索，值得肯定。例如，不少地方嘗試對鄉鎮黨委領導班子實行“公推*”，在把幹部的命運交到老百姓和廣大黨員手裡，利用公眾這個最不容易被收買的群體實現對權力的約束和監督。

這裡舉一個儀隴“四權”模式的例子。在實行村民自治過程中有這樣的情況：即使村委會主任是*出來的，一旦掌權，也往往發生濫用權力、甚至貪汙腐化的現象。儀隴的“四權”模式就是為了防止和克服這種現象而發明出來的。所謂“四權”，就是把鄉村治理中的權力明確地劃分為黨支部的領導權、村民會議的決策權、村委會的執行權和農民群眾的監督權，還權於民，村裡的大事讓農民說了算，村委會不是一旦當選就擁有所有權力，而是執行全體村民會議在黨支部領導下制定的規劃和決策。這種做法，既最大限度地調動了廣大村民的積極性，又有效地克服了過去村委會權力無限膨脹的現象。雖然“四權”模式講的只是鄉村治理，但實際上，它對我們如何解決上下之間的權力配置，具有很強的啟示作用。

發展*是解決權力濫用的最根本的途徑。什麼時候我們的各級黨委和政府能夠熟練地、得心應手地使用*手段來治理社會，什麼時候才可以說，我們的*政治發展進入到了一個成熟的階段。所有向這個方向進行的努力，我們都應積極鼓勵；所有圍繞這一點進行的創新，我們都應滿腔熱情地予以支援。

王長江，*中央黨校黨建教研部，本文選自人民日報出版社出版的《大國策》叢書。

基層政府的體制癥結（1）

基層政府的體制癥結

趙樹凱

20世