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與此同時，莊園主開始爭取自己莊園的&ldo;不輸&rdo;權，即利用各種藉口向朝廷申請免除莊園的賦稅。之後莊園主又開始爭取&ldo;不入&rdo;特權，即國家檢田使、徵稅使等官員不得進入莊園，甚至不承認國家在莊園裡擁有的司法權和警察權。這種&ldo;不輸不入&rdo;特權將莊園主變成領主，莊園也變成該領主的私人領地。實際上，莊園主為獲得&ldo;不輸不入&rdo;特權，通常是將自己的莊園進獻給中央大貴族或大寺院，奉其為&ldo;領家&rdo;，並交納一部分租稅。如果&ldo;領家&rdo;認為自己的權勢仍然不足與國司相抗衡，則將莊園進獻給更有權勢的貴族，奉其為&ldo;本家&rdo;，於是&ldo;本家&rdo;成為更高一級的領主，從而形成一種領主等級土地所有的體制。由於藤原家族在中央政權中最有政治影響力，因而也成為最大的&ldo;本家&rdo;，並由此奠定了&ldo;攝關政治&rdo;的經濟基礎。因&ldo;不輸不入&rdo;莊園的增加嚴重影響到國庫收入，天皇朝廷曾先後四次對莊園進行整頓，但均無濟於事。到11世紀中葉，全國三分之二的土地已為寄進式莊園所控制。

三、 攝關政治

為維持政權的穩定以及天皇的權威，桓武天皇之後的平城天皇和嵯峨天皇繼續進行改革。平城天皇精簡行政機構及其人員，以減輕財政負擔；嵯峨天皇設定相當天皇秘書官的&ldo;藏人頭&rdo;，並任命藤原冬嗣擔任該職務。由於藏人頭作為天皇的親信在宮廷中發揮重要的政治作用，藤原家族藉此重新崛起。另外，嵯峨天皇還根據現實情況對原有的律令進行修正，因此修正的有關法令稱為&ldo;格&rdo;，其實施細則稱為&ldo;式&rdo;。其後共編撰了&ldo;弘仁格式&rdo;、&ldo;貞觀格式&rdo;和&ldo;延喜格式&rdo;，統稱為&ldo;三代格式&rdo;。

九世紀初，藤原冬嗣將自己的女兒送入宮中嫁給天皇，因其女生皇子而獲得插手朝政的機會。冬嗣之子藤原良房如法炮製，將自己的女兒送入宮中，並在842年利用皇子爭太子位事件，將兩個主要的政敵伴氏和橘氏排擠出朝廷，流放外地，並將自己的親外甥道康親王立為皇太子。850年道康親王即位為文德天皇，藤原良房脅迫其冊封誕生僅九個月、良房之女所生惟仁親王為皇太子，並任命良房為太政大臣。即位八年後文德天皇突然死亡，年僅九歲的惟仁天皇即位為清和天皇，良房以太政大臣和天皇外祖父身份獨攬朝政。866年，良房利用皇宮承天門失火事件，再次將世家貴族源信和伴善男驅逐出權力中心，正式&ldo;攝行天下之政&rdo;，擔任&ldo;攝政&rdo;之職。

藤原良房死後，清和天皇試圖收回權力，不再任命太政大臣，結果引起良房之子藤原基經的不滿。877年，基經脅迫清和天皇退位，另立年僅九歲的皇太子為陽成天皇，之後又廢陽成天皇，立55歲的時康親王為光孝天皇。作為對基經的報答，年老的光孝天皇委任基經&ldo;萬政領行，入輔朕躬，出總百官&rdo;。887年，宇多天皇即位後立刻頒布詔書，規定&ldo;萬機巨細，百官總已，皆關白於太政大臣&rdo;。從字面上看，&ldo;關白&rdo;本來是&ldo;稟報&rdo;之意，但後來轉化為官職，即天皇幼年時輔政者稱&ldo;攝政&rdo;，天皇成年後，輔政者稱&ldo;關白&rdo;。直到11世紀末，藤原家族利用擔任&ldo;攝政&rdo;及&ldo;關白&rdo;職務獨攬朝廷大權的攝關政治持續了二百餘年時間。

儘管從九世紀末到十世紀中葉，醍醐天皇和村上天皇在位時期進