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地方政府的預算外收入幾乎沒有控制。除經濟發達地區外，多數地方政府特別是最低一級鄉鎮政府的經費來源靠自收自用的預算外收入。預算外收入主要是「三提五統」和各種集資收費[45]。據農業部1999年對全國6省12 縣820個農戶的抽樣調查,農民人均負擔約佔農民人均純收入的7左右,其中農業稅、「三提五統」和集資收費分別佔負擔總量的29、58、13[46]。國家正稅不到1/3，地方預算外收費超過正稅的兩倍多。

就此，國家改革農村稅費，實行「三個取消和一個調整」[47]，取消了幾乎所有的提留統籌和集資收費，同時將農業稅稅率從3 調整到7 ，再徵收相當於農業稅數量20 的附加稅,稱為「農業稅附加」。農業稅正稅和附加稅構成新農業稅，共佔農業常年產量的84 ,農民只需向國家交納新農業稅，而無需向地方再交其他任何費用。

「並費入稅」後農業稅增加部分、附加部分由縣徵收，再返還鄉、村組織用於彌補停止各種收費後的開支缺口。因原來的「費」遠遠高於「稅」,中央政府又以「農村稅費改革轉移支付」的名目對地方政府加以補貼。三部分相加，基本相當於改革前農民負擔的總量，亦即理論上可以彌補因稅費改革帶來的地方財政缺口，地方政府能夠維持改革前的財政收支狀況，農民的負擔也有部分減輕。

鄉級政府依靠預算外財政收入的支出有四：一鄉鎮政府的首要目標是收稅、完成預算內收入的任務，為完成任務，普遍做法是將預算外資金「調入」預算內，填補財政收入的虧欠；一用於發放各種人員津貼、聘用臨時徵稅人員；一維持日常行政運轉，其中相當部分是招待上級檢查、考評該鄉鎮達標與否的人員；一用於鄉村的公共服務和公共開支。而獨立一級政府財政的主要意義在於可視情況靈活安排預算支出，預算外收入的「活錢」遠比預算內收入的「死錢」重要得多。稅費改革中，鄉鎮政府預算外收入的「活錢」，變成了縣財政統一掌控的「死錢」。如工資。改革後，多數縣事權上收、工資統發，鄉鎮政府人員工資由縣財政直接發放，不再撥至鄉財政。工資原是鄉鎮政府財力的主要部分，鄉鎮政府往往擠佔、挪用以維持鄉鎮的行政運轉。工資統發後，鄉鎮政府人員的工資有了保障,不再拖欠，但在保障工資的同時,縣財政並不給鄉鎮政府配置相應的運轉經費，實際「挖空」了鄉鎮財政，使之缺乏靈活財力以維持行政運轉和應付意外事件。教育等經費也是一樣，改革後「以縣為主」。鄉鎮政府無法再以統籌、集資等各種名目，從多種途徑籌措預算外收入，統一靈活地用於地方各種公共開支，卻還要維持運轉、完成預算內收入基數，於是陷入了借貸、虧空的困境。據周飛舟調查估計，中國目前鄉鎮負債總額大約在4000 億到6000 億元之間。平均每個鄉鎮負債在1000 萬到1200 萬元之間。[48]

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