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據《隋書》卷二四《食貨志》，東晉之初，“都下人多為諸王公貴人左右佃客、典計、衣食客之類，皆無課役”，於是而有給客制度的出現。據《南齊書》卷一四《州郡志》（上）南兗州條，晉元帝時，“百姓遭難，流移此境。流民多庇大姓以為客。元帝太興四年（321年）詔以流民失籍，使條名上有司，為給客制度。而江北荒殘，不可檢實。”太興四年的給客制度限於流民之失籍者，地域只是都下及揚州江南諸郡。制度規定流民皆條其名上有司，並規定為客者皆注家籍，即附籍於主人戶中，其用意在於使流民有名可稽，使國家在一定程度上可以掌握這些流民。《晉書》卷九一《儒林？徐邈傳》，東莞徐澄之與臧琨率子弟並閭里士庶千餘家南渡江，家於京口，遂世為京口人。依情理度之，徐氏、臧氏所率流民居京口者，以社會地位論，既有士有庶；以經濟狀況論，當有地主、僮客與自耕農。但要進一步指實這種區分，估計各自所佔的比例，探究這些人所受給客制度的影響，則是困難的事。

給客制度本身，還不是東晉直接徵發流民為兵。但是流民既已著籍，東晉朝廷徵發他們就有了根據，所以出現了同年所頒“免中州良人遭難為揚州諸郡僮客者，以備徵役”的詔令，見《晉書》卷六《元帝紀》。這是以詔令形式放免為私家僮客的流民而徵發之，而其直接目的正是為了加強軍隊以對付王敦。“發僮”，當即《晉書》卷九八《王敦傳》永昌元年（322年）王敦請誅劉隗疏中所謂“發良人奴，自為惠澤”之事，良人奴不是指良人之奴，而是指流民本為良人如今淪落為奴者；發以為兵，當即“兵家”，其身份同於客。“發客”，當亦是發以為“兵家”，例同《晉書》卷六九《刁協傳》“取將吏客使轉運”及同書卷*《司馬元顯傳》發“免奴為客者”為兵。晉元帝在同一年之內所行給客制度和發僮客為兵二事，都是針對流民而發，都是為了對付王敦。所以被徵發者，其萬人配劉隗鎮淮陰，萬人配戴淵鎮合肥，名曰備胡，但實際目的是一目瞭然的。同時，檢校流民也是為了限制南北大族蔭佔流民的特權，這又成為王敦起兵的口實，成為南北大族多支援王敦起兵的一個重要原因。

發流民之為僮客者為兵，被門閥士族視為一項可一而不可再的弊政。強發之兵也不甘驅使，沒有戰鬥力。所以王敦第一次南下時，劉隗、戴淵之兵還救京師，一戰即潰。雖然如此，當東晉面臨王敦第二次起兵威脅的時候，東晉可以用來對付王敦的力量還是隻有流民。不過，朝廷絕不能再採取徵發流民之為江南諸郡僮客者的老辦法，而是利用麇集在江北和淮域的流民集團，並且不破壞流民集團中原有的統屬關係。這就是太寧二年（324年）郗鑑與明帝密謀用流民帥的力量以對抗王敦的背景。郗鑑本人就是流民帥之一，他知道流民帥有為朝廷所用之可能，由他嚮明帝作出有關的建議，是比較合適的。

屯駐於江淮之間受東晉委署的流民帥，多數曾有在北方抗拒胡羯的歷史。他們所統的武裝力量長期相隨，多少具有私兵性質。東晉朝廷不得不重視他們，又不敢放心大膽地使用他們。他們是東晉的一支唯一可用的兵力，可又是朝廷不能完全信賴的兵力。一般說來，東晉是按照流民帥原有的地位高低和兵力多寡，委之以太守、刺史、將軍之號，劃分大致的地盤，羈縻於長江之外，拒絕他們過江南來。對於已經到達或者將要到達長江的流民帥，東晉往往以軍事理由促其北返。祖逖率眾南來，行達泗口，琅邪王司馬睿“逆用”之為徐州刺史。後來祖逖率部眾一度過江，居於京口，但是立足未久，又受命以豫州刺史名義，率部北返，活動在淮北地區。蘇峻率部眾由青州泛海入長江，達於廣陵，不久也受命北返彭城作戰