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級政策的忠誠也有所下降。三是政策制定和執行過程的分析。這個層次的分析涉及到官僚機構內部的聯盟、政策參與者的價值觀、權威和資源的結構性分佈以及獎勵機制。對資訊的控制是造成碎片化權威的一個重要因素：資訊在上下級和同級之間的流動，下級的領導可以選擇性地向上級提供資訊，造成資訊失真。

考察當前地方政府的實際執行過程，碎片化已成為日益突出的問題。政府執行的重要機制是非正式規則主導下的“個人運作”，或者說政府部門的執行已經被植根於政府內部的人際關係結構中。雖然說起來，政府的各種審批、許可都有明確的原則規定。但是實際上，在職位安排、專案批准、資金撥付等若干方面，事情的成敗主要依靠政府內部的個人交往，或者是說“關係”，是官員個人的社會資本。在“關係”的作用下，政府部門特別是上下級單位，工作互動被私人化，公事要當成私事辦才辦得通；而上級重要人物的個人要求則成為下級的重要職責內工作，私事要當成公事辦，才能維持好與上級重要部門的關係。在相近領導、同級官員、直接上下級之間，充斥著個人色彩濃厚的討價還價。討價還價成為政府部門工作的重要方式，不僅存在於政策制定過程中，也存在於政策執行過程中。不同政策相互間不銜接的，政府權力往往被用於謀取私利，而且許多私利介於合法與非法之間的灰色地帶。在這樣的政府執行過程中，正式的制度規範往往成為擺設，難以建立有效的法律框架，無法形成共同的價值和公認的程式。這些問題其實是傳統政府模式的特徵，需要向制度化的現代政府模式轉變。

從這個角度來看，這種碎片化特徵的政府體制並不是一個現代官僚體制。而究其根源，關鍵在於預算制度的分散化。現在正在推行的預算改革，如部門預算、收支兩條線、國庫集中支付等，主要內容是政府內部權力重新劃分，只能解決官僚體系自身的建設問題，而不能解決民眾參與問題，因此可能導致改革推動力不足的問題。即便如此，在基層這些改革的實際功效十分微弱。在上級政府，由於預算過程本身的*化和參與性問題沒有解決，一定程度上也是強化了個別實權部門的力量，使得個人關係在預算資源分配中的問題更加突出。在地方政府內部，機構間缺乏統一的管理和協調，幾乎每個機構都有各自的預算或者預算追求，許多政府的專案都要經過這些部門過濾。在不同層級的執行中，資源損失和效率損失不斷放大，政策不斷變形。

正如《聯邦黨人文集》第五十一篇中所說的：“在組織一個人統治人的政府時，最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者，然後再使政府管理自身。”政府權威體系的碎片化提出的巨大挑戰就是，政府難以控制其自身。比較政治學的研究表明，政府的*化和制度化可能結合在一起，也可能是分別進行。對於中國的基層政府來說，理論上*化和制度化是在同時推進，但*化基礎既不堅實，制度化程序尤其稚嫩而滯後。要解決基層政府的這些問題，使得政府有效地管理和控制其自身，推進位制度建設尤為迫切。最重要的出路在於引入*參與、讓民眾的力量來強化對政府的有效控制。目前看來，雖然經濟現代化水平迅速躍升，但是，艱難的政府轉型才剛剛起步。

趙樹凱，國務院發展研究中心中國發展研究基金會，本文選自人民日報出版社出版的《大國策》叢書。

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民主建設發展的重要嘗試：溫嶺“民主懇談會”所引發的思考（1）

*建設發展的重要嘗試：溫嶺“*懇談會”所引發的思考

張小勁

位於浙江東部沿海的溫嶺市，地處群山懷抱之中，山雖不高卻十分險峻。可以想見，在交通工具遠不發達的過去，這些連綿的山嶺足以阻礙人們對溫嶺的接近和了解；而在那時的溫嶺，