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宣佈&ldo;三世一身法&rdo;，以此鼓勵開墾荒地。也就是規定新墾生荒地，可傳三代，而後歸公。開墾熟荒地，開荒者本人享受一生，死後歸公，但該措施收效不大。因為隨著歸公期限的逐漸到來，土地就會重新變為荒地。因此，政府在743年頒布&ldo;墾田永世私財法&rdo;，即根據身份地位，開墾一定數額的土地可永久私有。身份最高的貴族可開墾500町步，普通農民可開墾10町步。結果這一措施推動了土地私有化的迅速發展。

貴族、寺院利用權勢和錢財，強行圈佔荒地，驅使自己所有的奴婢、附近的班田農民以及逃亡的農民或奴婢進行大規模開墾，並在開墾的土地上修建住宅和倉庫，這些建築稱為莊家或莊所，管理者稱為莊長，他們管理的墾田稱為莊或莊園。除墾荒外，各級貴族及寺院還利用買賣或霸佔的方式，將附近班田農民的口分田或墾田納入自己的莊園內。最初莊園大多委託莊長管理，也有領主直接經營的莊園，但大部分土地出租給附近班田農民耕種。雖然莊園的出現使得國家土地所有制向土地私有制轉化，但當時仍保留了國家土地所有制的殘餘。例如領主要向國家交納田租，莊民也要向國家交納庸、調，另外國家的檢田使和徵稅使等各種&ldo;國使&rdo;有權進入莊園進行檢田、收租和徵調勞力。

為維持國家財政，政府除加強對國司、郡司徵收租稅的監督力度外，823年在太宰府設公營田，879年在畿內設官田，僱傭農民耕種，收取地租，以增加財政收入。不久，各行政機關也擁有單獨財源的諸司田，天皇具有敕旨田，並以賜田的名義賞給皇族。儘管朝廷在10世紀初頒布整理莊園令，取締那些非法出現的莊園，試圖阻止土地的私有化，反而推動了公認莊園的增加。另外，政府對國有土地的政策也改變方針，讓國司承包其管轄地域的租稅，強化了國司對地方的統治權。而國司也將土地分包給有實力的農民‐‐&ldo;田堵&rdo;，由這些農民承擔特定土地上的租稅。由於這種財政體系與律令體制下的財政體系不同，所以大化改新以來的&ldo;律令國家&rdo;也變成了&ldo;王朝國家&rdo;。

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