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當時的手工業也有了較大的進步。手工業分為官營手工業和家庭手工業，中央政府的下屬機構設手工業作坊，生產較為高階的手工產品，家庭手工業則生產較為簡單的產品。在諸多手工業中，最發達的是紡織業。官營作坊生產錦、綾、羅、綺、縑等高階紡織品，供皇室和貴族享用。家庭紡織業一般生產布、絁、絹之類，其目的主要是為家庭自用或交納庸或調。除紡織品外，奈良時代的造紙技術和漆器技術也相當發達。

在農業和手工業發展的基礎上，商品交換日趨興盛，因而在國司所在地、水陸交通要道、寺院神社門前，陸續出現了大的集市。當時較為著名的集市有京城的東西兩市，大和的輕市、海石榴市、河內的餌香市，另外在攝津、近江、美濃、播磨、備後、紀伊、駿河、越後等地也有較大的集市。除集市貿易外，各地之間的行商貿易也相當活躍，&ldo;往來商賈，相繼不絕&rdo;。

在政治方面，天皇的統治地位依然不穩，其主要原因是來自藤原家族的壓力或影響。藤原鐮足之子藤原不比等是確立律令制的功臣，他透過將兩個女兒分別嫁給文武天皇及其子聖武天皇的方式，對朝政擁有較強的政治影響力。藤原不比等的四個兒子均為政界高官，729年，他們逼死左大臣長屋王，破例立其姊妹光明子為皇后。737年，四子均染天花去世，其後在740年和764年，藤原家第四代的藤原廣嗣和藤原仲麻呂為掌握最高權力分別起兵徵討政敵，但均被打敗，藤原家族暫時受到壓制。

年到806年，在位的桓武天皇為穩定朝廷政權，針對時弊進行了一系列改革，如不設大臣以抑制大貴族；制定國郡司考績條例16條，考核地方官吏政績，打擊貪官汙吏；延長班田的間隔時間，並允許良民與賤民之間通婚，其所生子女皆為良民；將徵兵制改為募兵制，儘量減輕班田農民的負擔；禁止濫造寺院並限制寺院的特權以及兼併農民土地等。794年，桓武天皇在貴族的支援下，將都城自平城京遷往平安京（今京都）。因此，自794年到1192年鎌倉幕府建立的400年期間，史稱平安時代。但因大規模建造京城和征服東北蝦夷族花費了大量的人力及物力，桓武天皇的改革未能取得較大成果。

二、 莊園的出現

班田制在實施半個多世紀之後就開始產生動搖，其主要原因有以下五個：首先，人口增加迅速，難以按時如數班田，特別是在畿內及其周邊地區本來就存在人多地少的現象。為解決這一矛盾，政府在722年制定百萬町步開墾計劃，但該計劃僅停留在探討階段未能加以實施。於是在723年將奴婢的受田年齡提高到12歲，801年又將班田年限從6年延長為12年，儘管如此，仍然有許多地區30年乃至50年未能班田；其次，因手續繁瑣而不能按時班田。進行班田時需要編制口帳和校田帳，然後呈報太政官，太政官核定批准後方能實施。完成這一程式往往需要數年時間，行政能力低下的地區需要的時間則更長，因而使得班田不能如期進行；第三，由於各級貴族或寺院擁有不同程度的私田，所以，一些有勢力的地方官吏便利用職權&ldo;多佔山野，妨百姓業&rdo;，兼併公有土地，將公田公民變成私田私民，嚴重影響到班田制的實施。當時，制度上也允許農民除耕種自己的口分田外，還可以租種貴族或寺院的土地，只要交納五分之一的收穫物作為地租；第四，除口分田的地租外，農民還要服兵役和徭役，並親自將庸、調運到京城，遂成為沉重的負擔。如果再遭遇較大的自然災害，農民便很難生存下去。儘管桓武天皇時也採取措施減輕負擔，但編造假戶籍或逃亡已經成為農民經常使用的反抗手段，甚至出現了453人中有376名女性的戶籍，嚴重影響到律令下的財政體系；第五，土地的私有化。為彌補田地的不足，朝廷在723年