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內閣剛剛設立的時候，它的權力根本無法和原有的中書省相比，內閣大學士也不同於丞相。朱元璋對內閣做了嚴格規定：如內閣下面不得設定任何屬僚，內閣大學士的官階為五品，他們必須按照皇帝的意志辦事，無權幹預其他部門的事務，不得參與簽署詔令，更無權以部門或個人的名義下達任何指示命令，各部門奏事也不許報告內閣。可見，當時的內閣完全是一個輔助性的辦事機構，大學士也不過是一些與皇帝比較接近的文書工作人員而已。他們的職責僅是&ldo;詳諸司奏啟&rdo;，名稱只能使用&ldo;翰林院兼平駁諸司文章事某官&rdo;，可見內閣大學士純粹是事務性的，而非政務性的職務。所以起初大學士不過是皇帝的私人秘書，決策大權是被皇帝控制著的。洪武時期的內閣大學士，&ldo;職卑位微&rdo;，&ldo;帝方自操鹹柄，學士鮮所參決&rdo;。

使內閣的設立制度化的是明成祖朱棣，也是在這時內閣的職權範圍才發生重大的變化。朱棣雖然不敢違反朱元璋所立的不得議置丞相的規定，但又不願意為了親自處理政務累得筋疲力盡，於是他採取了一種變通的方式，挑選解縉、胡廣、楊榮、楊士奇、胡儼、金幼孜、黃淮等七位年輕而有才能計程車人進入內閣，加以重用，在諸如有關和戰、立儲、用人、徵調或蠲免賦役等重大軍國政務上，經常徵求他們的意見，使他們參與討論國家的核心機密。但即使如此，在朱棣當政的22年中，內閣學士的品級依然很低，一直都沒有超過正五品。

明《杏園雅集圖卷》到了明仁宗朱高熾、明宣宗朱瞻基以後，內閣的地位和作用有了進一步的提高。因為朱高熾和朱瞻基登極時，朱棣時期受到重用的內閣大學士如楊榮、楊士奇、楊溥等人都還在位，並以前朝舊臣元老的地位和極深的資歷受命輔政，加上皇帝年幼，只得把政務交給內閣辦理，於是內閣的權力逐漸加重。從明英宗朱祁鎮開始，後面的歷屆皇帝差不多都是荒怠懶惰或寵信宦官的人，他們往往會將政務交給內閣處理。於是，內閣地位進一步提高。內閣地位提高的一個顯著標誌是內閣擁有了&ldo;票擬&rdo;大權。票擬也叫做票旨、條旨，就是所有的章奏先由內閣大學士看過，然後用一個小紙條寫上處理意見，再送進宮裡由皇帝最終決定，這叫做&ldo;條旨&rdo;。皇帝看過以後，把紙條撕了，再親自用紅筆寫上意見，叫做&ldo;批紅&rdo;，亦稱&ldo;硃批&rdo;。皇帝批好了拿出去由下面執行，這就是正式的諭旨。在君主專制體制下，擁有代替皇帝起草批示的權力，代表著具有絕對權威的&ldo;皇言&rdo;，其重要地位是可想而知的。但是，內閣的&ldo;票擬&rdo;終究不過是給皇帝提供參考的初步意見，最後的決定權還在皇帝手中。內閣權力的有無及大小，內閣實際地位的高低，也主要體現在其所寫&ldo;票擬&rdo;被採納的程度上。洪熙、宣德時期，三楊(楊士奇、楊榮、楊溥)以及萬曆前期張居正的&ldo;票擬&rdo;，差不多都轉化為&ldo;硃批&rdo;的藍本，在這種情形下，內閣權力迅速增大就成為可能。

隨著內閣權力的不斷增大，內閣成為一個重要的部門，於是，從明朝中後期開始，內閣大學士開始由尚書擔任，而這些尚書有的還擔任太保、太傅、少保、少傅等，有很高的政治地位，官階為正一品，於是六部尚書有事只好請示內閣大學士，這就使他們實際上成為內閣的下屬，等於又恢復了中書省統率六部的舊制。後來內閣大學士又按地位高低順序，分為首輔、次輔、群輔，首輔&ldo;偃然漢唐宰輔，特不居丞相名耳&rdo;。在這種情況下，內閣便有了宰相化的發展傾向，個別內閣輔臣的權力也像以前的丞相那麼大了，於是相繼出現了像夏言、嚴嵩、徐