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財權的「放」與「收」

雍正「耗羨歸公」，實行養廉銀制度，使地方官府的公私費用有了經常性的合法來源，同時使長期以來漫無限制的私徵加派受到了約束。

然而從財權角度，對於「耗羨歸公」，實際存在兩種不同觀點。

一種觀點是「放權」。此種觀點認為，「耗羨歸公」以前基本不存在中央財政與地方財政的劃分,國家田賦收入除用於支付官員俸祿、政府運轉等開支外,也會部分用於大型水利、道路設施、地方宗廟的建設,但農村基層社會的公共服務大多依靠基層社會組織和士紳階層。「耗羨歸公」以後,初步建立了中央—地方的分權財政框架。田賦正稅歸中央財政；正式的田賦附加收入「耗羨」歸地方財政。地方財政除了支付官員的養廉銀外，留出部分「公費」用於地方社會的公共事務，從財政體制上開創了地方公共支出的先河,使部分從農民手中收取的財政收入返回用於農村的公共事務。「耗羨」作為田賦附加制與補助金制度的結合，是地方財政體制形成的標誌。[40]

一種觀點是「收權」。此種觀點認為，「耗羨歸公」是清廷高度集中財權的做法。高度集中財權自明代即如此，以諸多稅費合而為一的「一條鞭法」為典範。清代在「耗羨歸公」的同時，有與「一條鞭法」異曲同工的「攤丁入地」。「耗羨歸公」則是清廷以「費改稅」的辦法，將地方主要規費耗羨改為正式稅種，「統收統支」，所謂「收入上繳、支出下撥」。改革後的耗羨成為中央財政收入的組成部分，中央發放「養廉銀」給地方。「透過這次收入分配的調整，財政集權中央的程度大為加深，地方經費雖有一定增加，但財權卻相對減弱了」[41]。

兩種觀點都給人以啟迪，都有深刻的理論意義和學術價值。問題在於，首先整體上做為前提、與雙層統治格局對應的財政結構不夠明晰。

從明清鼎革到康熙，清朝一方面沿襲明朝已破敗的以黃冊、魚鱗圖冊制度為主要內容的編審制度，一方面進行了80年旨在釐清賦役徵收的改革。事實證明，脫離實際、不能也並非作為賦役徵收依據、只是提供相對「均平」徵收方案的黃冊和魚鱗圖冊沒有存在意義，清廷最終永停編審，並從賦役徵收實際依據的所謂「原額」出發，經過康熙「滋生人丁永不加賦」、雍正「攤丁入地」等步驟，確立了「定額化」的賦稅制度。賦役徵收改革，如陳支平所指出，無論「實徵紅簿」、「三聯串票」、「易知由單」、「自封投櫃」、「滾單催徵」，還是「順莊編裡」、「均田均役」，都是清統治者希望把賦役徵收物件直接落實到個體家庭（亦即財政「單一式」）的嘗試。但不能說取得成功。「攤丁入地」後，賦稅徵收「定額化」，上層政權徵收主要賦稅——地丁錢糧，直接面對的主要物件成為少數約為11的人口而佔有約70土地的地主和富農[42]。徵收賦稅是上層政權統治基層社會的主要體現之一，這應該是反映了地主經濟在較為徹底的意義上成為傳統社會經濟總閤中佔統治地位的經濟，「國」放棄了與「家」對土地和人口的爭奪，轉而依靠地主階層實現對基層社會統治、整體上是雙層統治格局的事實。

對應雙層統治格局，清代的財政體系由國家財政與基層社會財政構成。國家財政是中央和地方各級官府從社會汲取的財力總和，源於賦役、其他法定稅課及耗羨、陋規等財政經制外收入，財權集中於中央，統收統支；基層社會財政源於基層社會組織的代表士紳階層自籌（包括攤派、募捐等），自收自用。需明確，在此討論財權的「放」與「收」，是第一層次國家財政中，國家機器內部各分支之間，亦即中央官府與地方官府的財權分配。

既如此，第一種觀點似有些混淆國家財政與基層社會財政的職責和目標，有些混淆地方官府與基層社會組織的