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按最初的設計思想，幾位宰相沒有名義上的區別，是平等制衡的。但事實上，人類有著根深蒂固的排名情結，寫本《三國演義》，都要排個一呂二趙三典韋，四關五馬六張飛的次序。梁山好漢個個願為兄弟兩肋插刀，但前提是兄弟們座次要釐清。為此，宋初用後周的三位宰相範質、王溥、魏仁浦繼為宰相，但分別加昭文館學士、監修國史、集賢院學士銜明確次序，並成慣例。後來宋朝以門下侍郎兼尚書左僕射，中書侍郎兼尚書右僕射，都加同平章事，即為明確的首相和次相。

宋朝的宰相制度比唐朝更加規範，並將文官政府和公有軍權融為一體，又把握好了重臣間的相互牽制和許可權分配，堪稱公共管理學史上的傑作。

而在部門劃分上，宋朝更強調扁平化管理。隋唐官制尚書省下轄六部，六部各轄四司。中唐以後六部被虛化，宋朝則乾脆取消，以中書門下直轄二十四司，極大地提高了行政效率。宋太宗又設審官院、審刑院、司農寺等業務部門補充完善，並沿用了五代的三司使這個設定。三司即戶部使司（管人口戶籍）、鹽鐵使司（管國家專賣）、度支使司（管財政收支）三個財經部門。朝廷設三司使直轄三司，掌控國家財政經濟命脈。三司使不是宰執，不能到政事堂議事，但掌管財經，實權很大，稱為計相，相當於國家發展和改革委員會主任，也在一定程度上制衡了宰相的權力。

可能有人會覺得三省合一後門下省的監督功能便失去了，這不必擔心，宋朝又強化了御史臺的職能，設計了極具中國特色的臺諫體系。

秦漢三公之一的御史大夫轄下的御史臺主管人才察舉，但後來吏部、審官院接掌了這項職能，御史臺更專注於監察。唐設侍御史、監察御史等臺官，主管糾察彈劾官吏，但監察必須建立在證據基礎上，是一種職務監察；另設諫議大夫、正言等諫官，主管風聞奏事，就是有什麼意見都可以公開提出來，不一定需要確切證據，是一種輿論監督。以往臺官監察官員，但沒掌握輿論。諫官可以提意見，卻又不能直接任免官職。宋朝將臺諫合一，職務監督和輿論監督合為一體，比門下省監督作用更強。可能很多人並不明白，世上最大的專制既不是人事專制，也不是經濟專制，更不是軍事專制，而是輿論專制。一個沒有輿論監督的權力主體，它可以在人民毫不知情的情況下隨心所欲地幹盡壞事，反正沒人提，別人也不知道。而只要有完善的輿論監督，就算你能在其他權力領域完全獨裁，當你動用專制權力時，總會有冒天下之大不韙的忌諱吧！

所以有些人老說中國缺乏法治傳統，且先不論中國的法治傳統其實比任何一個國家都要好，只說在中國傳統的公共管理思想中，本來就沒有把難免有漏洞的法律條文奉若圭臬，而深刻理解到了輿論才是對當權者最好的監督。漢文帝、唐太宗這樣的聖君總是伴隨著張釋之、魏徵這樣敢於直諫的諍臣，但他們也只是以隨機機率出現的英雄，不成體系。宋朝設計完善的臺諫系統，形成一種良好的輿論氛圍，使忠言直諫絡繹不絕，滿朝文武敢講真話，形成了政治清明的長效機制。

二、可靠的地方官制

中國在通訊還很落後的時代就建立起人口上億的超大規模中央集權帝國，在行政區劃和地方官制問題上似乎很難尋到完美的度量。宋太宗很有創意地將隋唐官制中名實分離的思想運用到地方官制上。隋唐官制將一些崇高的職銜虛設，比如掛著兵部尚書銜的人並不實掌兵部，而去&ldo;權知門下省事&rdo;。&ldo;權&rdo;意為暫時，&ldo;知&rdo;意為管理。這樣使重要崗位上的人名實分離，降低專權的機率。宋太宗也將所有的州府長官虛設，而派出臨時的知府、知州管理實務，極大地降低了地方官專權的機率。比如大家熟悉的包青天，很多電視劇說他是開封府尹，其實歷