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門徵集國家規定的稅收，監督公共秩序的維持。假如稅收足以徵集上來，沒有他必須引起注意的對和平的破壞，他就沒有理由幹預地方社群的管理。在人們的請求下，他可以作為審判人員，幹預地方社群之間的和社群內部的糾紛，但是，他為之工作的那套系統所提供的管理理論鼓勵他儘可能少地幹預地方（按：此指基層社會）事務[31]。換一個角度，是基層社會「自治」式的「鄉治」，構成了國家第二層次的統治，成為國家末端政權的補充。

財政職能與財政收支密切相關。雙層統治格局下，存在國家財政與基層社會財政。國家財政的職能或目標，籠統講是滿足清政權生存和發展的需求，包括皇室經費、官俸支出、軍費支出、賑濟（全國性或跨省際性）支出、工程（如大的河工、塘工等）與驛站經費、科場學校經費等6類。基層社會財政的目標則是社會治安、社會公益（水利、倉儲、津樑、救助）、社會文教（祭祀、迎神賽會、教育）等3類。中央財政源於賦役，財政權高度集中於中央，統收統支；基層社會財政源於基層社會組織的代表士紳階層自籌（包括攤派、募捐等），自收自用。

而現在的問題是中央官府與地方官府的職責、中央官府與地方官府的關係。就地方官府而言，其職責是具體實現國家對基層社會的統治，省府州縣各級官府越向下，與基層社會聯絡越密切，縣級官員稱為「親民之官」。在雙層統治格局中，中央官府與地方官府均為相對於基層社會的上層政權的構成部分。而在最高統治者眼中，地方官府做的是以基層社會直接有關的事，因此地方官府的開支理應由基層社會提供，這是否便是地方官府須自行派收「規費」，解決部分俸祿、地方公費及本地發生戰費不足部分的思維邏輯，便是所謂「不完全財政」的「依據」呢？

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